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中國國土資源經濟:貴州省礦產資源開發助力鄉村振興的思考

2020-06-15 11:10:37   來源:中國國土資源經濟

  導 讀
  貴州豐富的礦產資源與落后的經濟發展間存在鮮明反差,其脫貧攻堅和鄉村振興須借力于礦產資源開發。貴州省近年來從引進礦業扶貧重點工程、加大礦區基礎設施投資、進行移民搬遷、以工業反哺農業、提升三生環境等方面探索礦產資源開發助力鄉村振興,但存在礦產資源扶貧的長效機制尚未建立、收益分配制度不夠健全、開發與保護存在矛盾、產業轉型升級困難等問題。文章對此提出完善頂層設計、探索礦產開發收益分配模式、發展現代化綠色礦業、培育特色資源型產業等政策建議。
  本文引用信息
  傅連珍,袁國華.貴州省礦產資源開發助力鄉村振興的思考[J].中國國土資源經濟,2020,33(2):61-65.
  0 、引 言
  開展貧困地區礦產資源開發資產收益扶貧改革試點工作,是黨中央、國務院為打贏脫貧攻堅戰提出的重要舉措。開發當地具有比較優勢的資源,是一個地方經濟發展的基本方式和必經之路。貴州省地處烏蒙山、武陵山、滇黔桂三大連片特困地區,是全國貧困發生率最高、貧困程度最深的省份,更是脫貧攻堅任務的主戰場之一。貴州省礦產資源豐富,煤炭、鋁、錳等礦產具有突出優勢,豐富的資源與落后的經濟間存在鮮明反差,脫貧致富必須充分利用其資源優勢。筆者就貴州省如何發揮礦產資源開發在鄉村振興中的功能與作用,進行了調研和思考。
  01、貴州省礦產資源及開發概況
  貴州省礦產資源豐富。境內礦種多、門類全、分布廣,優勢礦種規模大、質量好,多分布在交通方便的鐵路沿線和水資源豐富的烏江干流、北盤江流域,開發條件較為優越。全省已發現礦產137種,其中有89種已探明儲量。多種礦產保有儲量位居全國前列,排在第一位的有錳、汞、重晶石、飾面用灰巖等,排在第二位的有碘、硫鐵礦、冶金用砂巖等,排在第三位的有鎵、磷、稀土礦等。貴州省的煤、鈦礦等也在國內占有重要地位(表1)。含煤面積占貴州省總面積的40%以上,煤炭儲量大且煤種齊全、煤質優良、分布集中,素有“江南煤海”之稱(參見表1)。

  
  貴州省礦產資源開發對社會經濟發展做出了重要貢獻。改革開放40多年來,礦產資源開發為第二產業提供了最為直接的物質支撐,礦業已成為貴州省的支柱產業之一,陸續建成六盤水、畢節、黔南、黔西南等一批礦業城市,極大地提升了貴州省的工業地位。礦業開發帶動地方經濟發展并向周邊輻射,促進基礎設施建設,為相關產業的發展奠定了基礎。
  脫貧攻堅及鄉村振興需要礦產資源開發助力。烏蒙山區、武陵山區、滇黔桂石漠化區,分屬川滇黔成礦帶、環上揚子成礦帶和南盤江—右江成礦帶,礦產資源豐富的同時貧困面廣、量大且程度深。這些集中連片特困地區廣大群眾的脫貧,迫切需要依托礦產資源開發,將資源優勢轉變成區域發展優勢。相信只要有合理的政策支持,貴州省礦產開發必將對脫貧和鄉村振興起到重要作用。
  02、貴州省礦產資源開發助力鄉村振興的探索實踐
  為貫徹落實《國務院辦公廳關于印發貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點方案的通知》(國辦發〔2016〕73號)文件精神,貴州省發展改革委、省水利廳等8部門聯合印發《貴州省水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點實施方案》(黔發改地區〔2017〕483號),擬在集中連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣擇優遴選一批礦產資源開發項目,開展礦產資源開發資產收益扶貧改革試點,探索資源開發與鄉村振興有機結合的新路子。
  2.1 以重點工程項目為抓手,引領礦業精準扶貧
  以“十三五”礦產資源規劃布局的重大項目工程為抓手,礦產資源開發助推扶貧。貴州省三大連片特困地區資源扶貧重點工程包括四方面:調查評價工程、勘查重點工程、開發利用重點工程和礦山地質環境治理恢復工程(表2)。
  2.2 投資基礎設施,助推村鎮建設
  礦業開發推動了當地基礎設施的完善。以盤州地區為例,通過修橋建路,極大改善了出行條件。為解決盤州市紅果鎮挪灣村的交通困難,邦達能源開發有限公司(下稱“邦達公司”)紅果煤礦出資2300萬元修建了紅果北至挪灣村的15公里通村公路,公路沿線的4個行政村、16000余人受益。投資1000萬元,按通鄉公路的標準修建挪灣村三個少數民族村寨的通組公路,出資60萬元修建兩座過河橋梁,出資500萬元在大火公路挪灣村段約7公里的主干道上安裝了路燈,極大改善了當地村民的生產生活條件。
  在科教文衛、治安管理、飲水工程等方面的投入,進一步推動了村鎮建設和發展。盤州市的地方煤礦,每年用于修橋建路、改善村容村貌,捐贈公益事業、扶困濟危、捐資助學等公益性回報的資金在2億元以上。邦達公司投入200萬元將原松山小學改建為挪灣村幼兒園和村民公共活動場所,斥資300萬元對村公所及農貿市場進行了建設。在社會治安綜合治理方面,出資200萬元用于支付治安巡查車的采購及巡邏的相關費用,支撐晝夜巡邏,保障群眾生命財產安全。在抗旱救災方面(2009年秋冬2010年春連旱),該公司投入100萬元,資助村民自建水窖,并組織灑水車每天早晚送水。后續又投入1600萬元保證飲水安全,用于修建蓄水池、污水處理站等人畜飲水工程。
  2.3 賠償、補償居民損失,進行住房規劃、改造及搬遷
  為提高村民社會福利和民生保障,邦達公司累計捐資助學200萬元,年均為挪灣村60歲以上老人發放慰問金30余萬元,并為部分村民繳納農村合作醫療保險費用。為補償當地居民損失,地方煤礦出資對礦區村莊進行住房統一規劃、改造、搬遷安置。這些由地方煤礦出資進行統一規劃設計和施工的新村,成為社會主義新農村建設的示范點,既改善了農村居住環境和生活條件,又和諧了礦地關系。
  邦達公司先后投入9490萬元對村民住房條件進行改造和集中搬遷。采用“危改扶持+村民自籌+公司資助”的方式,對紅果煤礦周邊主要村寨進行“別墅式農村”統一規劃、集中搬遷和住房改造,直接受益群眾436戶,2000余人。水城縣采取土地流轉、返聘打工、集中搬遷安置模式,對雞場鎮攀枝花煤礦受采煤地質災害威脅的96戶群眾進行搬遷安置,修建安置房48棟,房屋為別墅式雙層設計,廚房浴廁齊全,配有畜圈,房前屋后綠化,極大地改善了安置區的人居環境。
  2.4 提供工作崗位,帶來持續性就業收入
  礦業開發提供了大量工作崗位,為資源開發地居民帶來持續性就業收入。盤州市140對礦井,直接從業人員達7萬余人,其中本地人員就業率為70%,每年約有18億元工資收入在當地參與消費和建設。涉煤產業發展的同時,還帶來了大量的間接就業機會。由采選冶粗加工到各類礦產品深加工,相關配套工業體系帶動電力、交通等產業的發展。洗煤、焦化、汽車運輸、煤機服務、餐飲等服務行業,其就業人數遠大于地方煤礦的直接從業人員數。
  僅紅果煤礦就提供工作崗位1500余個,其中九成以上的職工都來自周邊村寨。企業墊資900萬元為村里有駕駛技術的人員購買了40余輛卡車進行煤炭運輸,用運費分期抵扣車輛費用,抵扣完后車輛歸駕駛人所有,這些卡車的所有權現已全屬村民所有。目前紅果煤礦職工年均工資達4.8萬元,真正起到了“一人上班、全家致富”的社會效應。
  2.5“礦產資源開發+”模式:工業反哺農業,農民變股民
  通過“礦產資源開發+”模式,工業反哺農業。鼓勵礦山企業與村集體組織共建高效農業產業園區,通過勞務委托、工程承包等方式,實現“資源變資產、礦區變園區、農民變工人”,發展壯大了農村集體經濟。
  邦達公司出資1000多萬元,帶領村民開展萬畝馬鈴薯、蕎麥輪種植基地建設。企業修建好上山公路、機耕路后,購買農機設備免費提供給村民使用,基地己初步形成了約8000畝的馬鈴薯種植規模。水城縣探索“公司+合作社+農戶”的模式,即由煤礦企業出資進行基礎設施建設,農戶流轉土地入股,公司再返聘農戶對農產品基地進行管理,實現了礦山轉型、礦地共同發展。該縣在米蘿鄉原有煤礦的基礎上,投資建設了1萬畝高標準獼猴桃產業示范園。村民以土地承包經營權入股,公司將基地集中分片劃包給入股農戶進行管理,每畝地塊給予承包村民30%股權。村民有保底土地分紅、勞務工資、所管理地塊的收益分紅等多種收入。既實現了農業生產的規;、標準化、專業化,又讓“農民變股民”“土地變資本”,帶動農戶脫貧致富。
  2.6 創新礦區生態修復,提升礦區“三生”環境
  恢復治理礦山環境,改善礦區生產、生活、生態環境。紅果鎮政府提供樹苗,由林業局統一規劃,邦達公司每年出資100萬元,給予礦區植樹村民一定補助,且林權歸村民所有。畢節市新化鄉化竹煤礦通過“政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作”模式,治理生態環境,在原來溝壑縱橫的礦區空間形成911.7畝耕地,礦山企業通過流轉農戶土地承包經營權,360戶994個貧困人口入股食用菌大棚項目,實現新化鄉整鄉脫貧。而被譽為“中國汞都”的銅仁市萬山區,汞資源因過度開采而枯竭,在21世紀初不得已實施政策性關閉。萬山區采取切實可行的措施恢復和整治生態環境,并結合當地特有的汞文化和礦山風光,把礦區打造成景區,實現了從“賣礦產”到“賣風景”的轉變。
  03、礦產資源開發助力鄉村振興存在的問題
  3.1 礦產資源開發收益扶貧長效機制尚未建立
  2016年,國務院辦公廳印發《貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點方案》,提出“以礦產資源開發項目占用集體土地的經濟補償為切入點,將土地補償費折股量化,設立集體股權,并按股權比例逐年分配項目收益”,但這些改革試點的典型做法仍未得到全面推廣。企業在礦產資源開發過程中的基建、幫扶、捐贈等做法起到了扶貧作用,但尚未形成企業與集體經濟組織同發展、共命運的共贏局面。如何保證礦產資源開發收益扶貧的持續性,確保礦山企業長期履行社會責任,保障礦業開發扶貧資金穩定的長效機制尚未建立。
  3.2 收益分配相關制度不夠健全
  礦產資源開發扶貧收益分配的法律制度尚不健全,難以有力保護地方政府和居民權益。礦產資源開發中的收益主體及其法律地位不夠明確,尚未出臺明確礦山收益分配標準或比例的相關制度,無法約束礦企收益分配行為。缺乏有力的收益分配和資金利用監督機制,難以保障礦產資源收益得到合理分配并充分發揮扶貧作用。一些地區的資源收益大部分被企業拿走,不僅當地百姓難以獲利,政府還要收拾礦業開發遺留的“爛攤子”。
  3.3 資源開發與環境保護仍存在矛盾
  礦產資源開發,在帶來經濟效益的同時,也對周邊環境造成了較大破壞。遺留大量礦山地質環境治理欠賬,如壓占土地、破壞植被、擾動空間、污染環境等。一些地區重經濟效益,忽視開發帶來的生態環境問題,仍有“先開發后治理”“重開發輕治理”的現象。因采礦活動導致的裂縫變形、地面坍塌、瓦斯突出、突水等災害問題,一旦發生則損失慘重。目前相關機制不夠完善,尚待建立行之有效的礦產資源開發生態補償機制。傳統的礦產開發模式已經難以適應鄉村振興和生態文明建設的復合要求。
  3.4 資源型產業轉型升級難度大
  資源型產業轉型升級難度大,存在一產偏大、二產失衡、三產偏低等問題,服務業發展滯后,發展觀念有待轉變。傳統礦業開發結構單一,重原礦開采,忽視礦業產業鏈和價值鏈的本地化培育。節能減排任務艱巨,需下大力氣化解產能過剩問題。面對市場沖擊,傳統產業如不加快改造升級步伐,發展將舉步維艱。亟需挖潛改造、提質增效、擴大延伸產業鏈,發展節能環保的高新技術產業和旅游服務業。但支持貧困地區礦產資源開發的綠色通道尚未完全打通,對連片特困地區礦產資源扶貧政策傾斜力度不足,礦產資源開發的扶貧作用尚未充分發揮。
  04、礦產資源開發助力鄉村振興的幾點建議
  4.1 完善頂層設計,健全礦產開發促進地方發展長效機制
  作為不可再生資源,礦產現在是、未來更將是寶貴的財富,對促進所在地區社會經濟發展和保障國家能源資源安全具有不可替代的重要作用。貴州礦產資源豐富,開發前景喜人,城鄉融合發展,需統籌做好礦產資源開發促進鄉村振興的頂層設計。建議結合綠色礦山建設、礦產資源節約集約與綜合利用基地建設,出臺引導性政策文件,明確自然資源管理部門、地方政府、礦山企業和礦區群眾的權利和義務,指導礦產開發扶貧工作有序開展。進一步完善礦產資源開發的生態補償機制,探索跨地區的生態環境稅收分享機制。建立礦產資源參與扶貧開發的長效機制,約束企業行為,保障礦產資源扶貧資金有可持續來源,確保礦業企業長期履行社會責任,而非短期慈善活動。
  4.2 分享資源紅利,探索礦產開發收益分配模式
  切實保障被征地農民的合法權益,針對礦產資源開發占用集體土地的,探索以給村集體、原住居民股權方式進行補償。鼓勵礦區村集體及村民以土地使用權、資金、資產、勞動、技能等多種形式入股礦產資源開發,探索礦產開發收益長效分紅模式。完善礦產資源開發收益分配制度,調整礦產資源權益金分配比例,制定有利于貧困地區發展的資源開發補償政策,針對資源開發地的建檔立卡貧困村和貧困戶進行礦業精準扶貧,讓當地群眾分享更多資源開發收益。建議拿出部分礦產稅費資金,重點向集中連片特困地區、重要水源和生態保護區等傾斜。用好用活自然資源部對烏蒙山連片特困地區的“十五條”支持政策,爭取武陵山片區、滇黔桂石漠化片區享受烏蒙山片區各項支持政策,爭取將貴州省納入礦山地質環境治理中央資金重點支持省份。
  4.3 統籌協調開發利用與環境保護,發展現代化綠色礦業
  統籌協調礦產資源開發與環境保護。貫徹“在保護中開發,在開發中保護”的資源管理總原則,在保護的前提下進行科學合理的礦產資源開發,充分發揮礦產資源開發在貧困地區鄉村振興中的帶動作用。將礦山公園建設和地質環境恢復治理財政資金結合,對貧困地區在廢棄礦區建設礦山公園予以政策傾斜。以“開采方式科學化、生產工藝環;、資源利用高效化、礦山環境生態化”為基本要求,推進綠色礦山和礦業發展示范區建設。加速發展現代化綠色循環礦業,實現礦產資源的高效循環利用。探索礦區生態補償新路徑,規定礦山企業按照銷售收入的一定比例計提礦山環境治理恢復基金,用于統籌開展礦山環境保護和綜合治理。如從煤炭生產中,按產量提取省級礦區生態修復基金,用于歷史遺留礦山、生態欠賬礦山的生態修復與保護工作。
  4.4 培育特色資源型產業,加速產業轉型升級
  規劃統籌區域資源開發、產業發展和扶貧任務,發揮資源優勢,培育特色產業。探索將礦業文化同全域旅游發展結合,把廢舊礦山打造成為集觀光游覽、休閑養生、科教于一體的生態度假勝地,讓地礦特色成為全域旅游中的亮點。加快推進傳統能源轉型升級,發展綠色能源產業,建設煤炭清潔高效利用及煤層氣開發示范基地,打造黔北頁巖氣開發基地,積極開發利用淺層地溫能。大力推進煤炭企業兼并重組,關閉淘汰落后產能,提高煤炭開采機械化率和資源回收率。引導優勢資源重點向資源深加工項目配置,支持和鼓勵上下游企業聯合重組,推進開發、選冶、深加工一體化,提高產業集中度。強化礦業價值鏈管理,拓展資源產品鏈,不斷提高優勢礦產品及礦業競爭能力。加速產業轉型升級,優化礦產資源開發模式,從而實現貴州省礦產資源開發全面助力鄉村振興。
  作者信息
  傅連珍(1990—),女,福建省南平市人,中國自然資源經濟研究院研究實習員,理學碩士,主要從事資源環境評價和3S技術應用研究。

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